关于“环保风暴”的几点思考

中国环境管理干部学院法学系主任 朴光洙教授

岁末年初，一向弱势的国家环保总局以重拳出击的强硬姿态陡然出现于新闻媒体，走进公众视线里。1月18日，国家环保总局在北京举行的记者会上发布了一份黑名单，对未经环评审批违法开工的长江三峡工程开发总公司的金沙江溪落渡水电站等13个省市的30个大型项目出世了黄牌“责令立即停建，并将对其重罚，建议有关部门对直接责任人员依法给予行政处分”。紧接着对8家尚未停工的建设项目单位开出了“行政处罚事先告知书”和“限期整改通知书”。此举引发了巨大的冲击波，社会舆论纷纷惊呼中国刮起了“环保风暴”。舆论称此举为“环保风暴”并不是耸人听闻，因为这次被曝光的违法开工的建设项目数量之多，名头之大，背景之深，投资之最，影响之广，确属史无前例。

国家环保总局面对高压，冲破阻力，敢于摸老虎屁股，依法下达“叫停令”的重大举措，让人们感到十分振奋。尤为让人们庆幸的是此举得到了温家宝总理的肯定与支持，使人们看到了我国环保工作的春天和希望。

这次行动表明了国家环保总局在新形势下，贯彻落实科学发展观和依法行政实施纲要，建设法治政府，依法行政，严格执法，大胆行使公共服务型政府职能，执政为民的实际行动和坚定决心。同时也体现了政府鼓励公众参与的真诚态度。

这场“环保风暴”不仅仅是遏制环境污染和生态破坏的有力行动，而且是从源头解决由于环境不公而导致社会不公的社会问题的重大举措，它将有效地缓解由于决策失误或违法的开发建设项目所造成的社会矛盾与冲突，从而有助于社会公正和社会稳定，有利于促进和谐社会的形成。可以说，这场“环保风暴”重创了违法者，让他们认识到环评是一项严肃的法律制度，绝非想盖就盖，可有可无的“橡皮图章”。同时应当相信此举将为各级政府认真贯彻落实科学发展观，转变传统的发展模式，走新型工业化道路，构筑以人为本的和谐社会注入强大的动力。

但是，振奋之余冷静思考这场“环保风暴”，不能不引起我们对环境保护基本国策的关注与反思。众所周知环境保护是我国的一项基本国策，然而落实基本国策的步履之艰难也是不可否认的客观事实。就环评而言，我国的环保法早已有明确的规定。2003年9月1日正式生效的《环境影响评价法》规定：建设项目的环境影响评价文件未经批准，该项目审批部门不得批其建设，建设单位不得开工建设。虽然国家环保总局三令五申要严格执行环评制度，但是无视环保法律法规，未经环保部门批准擅自开工或习惯于“先上车，后补票”的违法行为时有发生，各地普遍存在。仅就《环评法》实施后不足一年半的时间里竟出现这次被查出的投资总额达1172.4亿元的30个影响之大的大型项目，是发人深省的，它说明《环评法》的实施还任重道远。这次被曝光的30个项目，虽影响之大，但仅仅是冰山一角，要靠环保部门单枪匹马去查处那些数不清的违规项目其难度是可想而知的，寄希望于刮几次“环保风暴”来彻底解决和杜绝种种环境违法行为也是不现实的。

环境影响评价是一项严肃的法律制度，其重要作用在于通过实施环评制度，可避免由于项目盲目建设，经济无序发展而超出自然资源和环境的承受能力，可以使生产要素的布局和生产力的配置更加科学合理，国民经济的运行更加健康有序。然而这样一项贯彻预防为主原则行之有效的重要法律制度，为什么却难以实施，为什么常被许多开发建设单位所无视呢？作为一名从事环境法学教学与研究的学者环保人，我认为这里面有深层次的原因，是由我国特殊国情，如环境管理体制问题、领导者发展观及政绩观问题、环境法制问题、公众参与问题等诸多复杂的多层面的原因所造成的。

目前，我国的环境污染和生态破坏相当严重，而且还在继续恶化，环境形势不容乐观。正如国家环保总局副局长潘岳所说的那样“中国的人口、资源、环境容量已到支撑的极限”，我国的环保工作面临巨大的压力，如何在高速发展经济中从源头有效地控制环境污染与生态破坏，解决建设项目环境管理中的难点，保证国民经济健康有序发展？我认为应当深化改革，转变观念，敢于创新，采取如下主要措施：

一是坚决贯彻落实科学发展观，使以人为本，全面、协调可持续发展观成为各级政府和领导者决策的共识，保证决策的科学性和民主性，避免盲目开发，重复建设。

二是要加快调整经济发展战略，以循环经济作为载体，走新型工业化道路，改变高消耗、高污染的经济增长模式为建立在清洁生产和废物综合利用基础上的经济增长模式。

三是要建立绿色GDP核算体系，把环保指标纳入干部政绩考核中，纠正以GDP论英雄的政绩观。

四是加强环境法制建设，制订和完善有利于实现环境与发展相协调的法律、法规、政策及标准，为落实科学发展观提供有力的法律支撑，同时赋予环保部门更大的执法权，如一定范围内的限期治理决定权、强制执行权等，解决执法难、执法软与守手法成本高、执法成本高、违法成本低的问题。

五是要完善公众参与机制，保障公众的知情权、参与权、监督权和索赔权，并严格环评资质的准入条件，强化环评责任追究，保证环评的公正性和权威性。

六是要加快环境管理体制改革，逐步实行环保执法垂直管理，解决顶得住的站不住，站得住的顶不住的问题。